法學博士李 漢 中 律 師

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永嘉法律事務所主持律師、
環球法政學會常務副理事長
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海上恐怖主義

壹、前 言 恐怖主義(Terrorism/terrorismus)犯罪厥為國際社會關注之焦點,更係聯合國及世界各國亟欲解決之重要課題。傳統恐怖主義(Traditional terrorism)多與劫持航空器、暗殺、擄人勒贖或劫持人質等結合,已非孤立(Isolation)之犯罪模式。近因科技日新月異而有生化(炭疽桿菌[Bacillus anthraris]、淋巴腺腫瘟疫[Bubonic plague]、鼠疫桿菌[Bubonic plague bacillus]、天花病毒[Smallpox virus]、出血熱病毒[Bleeds the hot virus]、兔熱(Tularemia Rabbit)及肉毒桿菌毒素[Bacillus botulismus toxin])、郵件、網路、金融及海上恐怖等,乃至施用液體炸藥之新恐怖主義(New terrorism)應運而生。尤為恐怖組織策劃、訓練或提供資金,以及裝備軍事化,進行軍事武裝衝突(Military Armed conflict),致使恐怖型態成為戰爭樣式,擴大恐怖活動內涵(Connotation)與外延(Extension),侵害範圍已然遍及國際社會,使得人類免於恐懼之基本人權要求遭受強烈戕害。 隨恐怖主義犯罪發展與演變,恐怖主義之預防與懲治,未能與一般刑事犯罪比擬,而備受國際社會重視與關注。聯合國大會前於西元1994年12月9日即通過A/RES/49/60決議案,宣佈“恐怖活動係刑事犯罪,亦係違反聯合國憲章(Charater of The United Nation)之行為,因恐怖主義犯罪威脅世界各國之安全,且以政治目的對公共領域(Public domain)、特定團體(Specific association)或個人(Individual)發動恐怖攻擊,故而無論基於政治(Politics)、哲學(Philosophy)、意識型態(Consciousness condition)、種族(Race)、宗教(Religion)或其他因素之考慮,其攻擊手段與方式均非正義。聯合國大會及安全理事會自1980年代以來陸續通過反恐決議,顯示出全球大多數國家危機感。或因聯合國成員國在反恐具體行動多所分歧,以致反恐決議徒具形式,未能發揮預期效果。安理會更於911翌日即迅速通過第1368號決議,強烈譴責恐怖主義攻擊係對國際和平與安全之威脅。繼於同年9月28日及11月12日接續通過第1373(2001)號決議案,要求所有國家(非限會員國)遵守並採取相關行動。其後安理會又設立由15人組成之反恐怖主義委員會,負責監督決議執行情形,提高各國打擊恐怖主義能力。嗣2003年1月20日通過1456號決議,再度確認恐怖主義威脅嚴重性,呼籲所有國家採取積極行動,預防與遏阻所有支持恐怖主義活動,重申:“一切形式和表現之恐怖主義係對國際和平與安全之最嚴重威脅;任何恐怖主義行為係無可開脫之犯罪行為,無論動機為何?何時發生?由誰為之?必須斷然譴責,尤其不分皂白以平民為目標而傷害時。在日益全球化之世界,恐怖分子更易於利用尖端技術、通信與資源為其罪惡目的服務。須緊急加強措施,以遏止為恐怖主義目的進行之金融與資金流動。尙須防止恐怖分子利用其他犯罪活動,如跨國有組織犯罪、非法藥物、毒品販運、洗錢以及非法販運軍火等。鑒於恐怖分子及其支持者利用不穩定和不容忍作為其罪惡行為藉口,安理會決心反擊,促進和平解決爭端,努力創造相互容忍及尊重氣氛,依據聯合國憲章及國際法,採取持久全面辦法,由所有國家、國際組織和區域組織積極參與協作,擊敗恐怖主義。” 日本、英國、法國及德國等為配合聯合國陸續通過之決議,雖先後制定專法或修改國內相關法律,以資因應。然2004年3月11日西班牙首都馬德里發生之火車連環爆炸案,再度震驚世界。此事件不惟使西班牙政局發生重大變化,且歐洲反恐戰略以及歐美關係發展亦產生巨大影響。正因爆炸事件徹底擊碎歐洲人對恐怖威脅遠離歐洲之幻想,歐洲遂展開反恐總動員,法國、德國及義大利等國更呼籲團結合作,共同反恐。歐盟則於2004年3月間召開會議,重新審視反恐戰略,制定加強反恐措施及相關行動計畫。2005年3月15日由西班牙、德國、法國、英國及義大利等五國內政部長在西班牙格拉納達舉行之第6次非正式會議,亦決定建構反恐情報交流網,將所有在阿富汗接受基地組織培訓之恐怖分子名單公佈,更建立對炸藥、武器、核材料、生化武器與汽車竊盜等案件快速反應體系。 美國曾就反恐問題拜訪我國,希望聯合國安理會第1373號決議能延伸至各國,我國雖非聯合國會員國,惟美國亦希望我國配合聯合國之具體作為,當時法務部認此事屬國家安全範疇,非法務部等司法執行案件機關性質,故轉請國家安全會議研處。其後國家安全局於91年10月18日建議:「1.研訂反恐怖專法,堅實執法依據,建議仿傚美國,針對反恐怖行動研訂符合我國國情之『反恐怖行動法』,建立協調、指揮、調查、情報研析及案件偵處等安全工作機制,強化執法依據。2.建請行政院成立統合反恐力量之專責機構。」經行政院長批示:「屬於法律面、制度面及長遠性考量者,請法務部邀請相關部會研商,於ㄧ個月內提出專法送行政院會討論。」法務部遂於91年10月25日邀請國家安全局、行政院法規會、內政部警政署、國防部、外交部、財政部、經濟部、交通部、僑務委員會、大陸委員會、原子能委員會、經濟建設委員會、海岸巡防署、台灣高等法院檢察署、法務部法規會、法務部檢察司及法務部調查局等單位舉行研商制定反恐怖主義專法事宜」第一次會議,其後陸續於同年10月29日、10月30日、11月1日、11月5日、11月6日、92年1月7日及2月12日共計召開八次會議進行審議,並就各單位對「反恐怖行動法草案」所提意見彙整補陳行政院,行政院遂於92年9月22日舉行「反恐怖行動法草案」審查獲致結論,其中第16項結論即謂:「請法務部迅行依照上開審查結論,將原草案(含總說明、條文說明)重行整理後送院,俾提請院會討論。」而後行政院院會雖於92年10月29日第2863次會議決議通過「反恐怖行動法草案」,並於92年11月4日由行政院以院臺內字第0920092294號函送立法院審議。惟適逢立法委員改選,在立法院職權行使法第13條:「每屆立法委員任期屆滿時,除預 (決)算案及人民請願案外,尚未議決之議案,下屆不予繼續審議。」之規定因素下,迄今尚未完成立法。 法務部所擬反恐怖行動法草案總說明略謂:「………。聯合國各會員國紛紛依該決議,迅速採取一些反恐怖作為或制定相關法律,除美國國會參眾兩院早先於同年9月18日通過『授權使用武力』之決議,並於同年10月26日通過『2001年提供阻絕恐怖主義所需適當手段以鞏固美國法案』(簡稱愛國者法案),同年11月13日發布一項有關軍事上之命令外,日本亦通過制定『恐怖對策支援法』、德國通過制定『反國際恐怖主義法』、加拿大通過『C-36』法案(簡稱反恐怖行動法),其他國家亦多制定專法或修改相關法律以配合聯合國上開決議。我國目前雖非聯合國會員國,惟對共同維護國際和平之努力向不餘遺力,身為地球村之一份子,尤不能置身於世界反恐怖行動之外,自應積極配合建構相關反恐怖作為及完備法律制度,俾與世界各國建立反恐怖合作關係。經檢討我國目前相關刑事處罰及行政管制法律,對於恐怖 行動雖有若干處罰及管制規定可資適用,但為強化對於反恐怖行動之法制、成立統一事權之專責處理小組、統合全國相關情報及執法機構,對外負責與國際間之動態合作,仍有賴制定專法,始克有效達成,爰 擬具『反恐怖行動法草案』,計20條。」而草案第1條之立法宗旨即開宗明義指出反恐怖行動法係「揭櫫為建立完備法制,以有效防制恐怖行動,維護國家安全,促進國際反恐怖合作,共維世界和平為本法之立法目的。」而制定。 大陸地區對打擊恐怖主義之態度一貫持積極立場,此由1972年11月20日大陸地區出席聯合國大會之代表,於第6次委員會上關於“國際恐怖主義”問題所表示:“中國政府反對以暗殺或綁架之手段進行政治鬥爭,也反對個人或少數人脫離群眾之冒險恐怖行為。”等語可得而知。另趙紫陽先生在全國人民代表大會(以下簡稱全國人大)第6屆第4次會議所作報告,亦闡述對恐怖主義活動之原則立場,並認為只有剷除此活動之社會與政治根源,才能自根本上解決。繼之1990年8月大陸地區代表在哈瓦那舉行之第8屆國際預防犯罪大會中嚴厲譴責一切形式恐怖主義行為,反對將恐怖主義活動作為政治鬥爭方式及手段,並建議各國恪守國際公約,履行義務,協調措施之內容,益證其決心與毅力。 貳、國際及區域性反恐公約及其效果 一、國際反恐公約 國際聯盟主持制訂之1937年《防止和懲處恐怖主義公約》係國際首次針對恐怖主義所制定之公約。該公約將恐怖主義定義為:“針對一個國家所進行的犯罪行為;該行為意在或者是用來在某些特定人、某一部分人或公眾當中製造恐怖。”此後復自國際人道法角度,針對武裝衝突中所發生之恐怖主義活動,於1949年日內瓦4公約及1977年針對公約所作2項補充議定書進行規範。 無可諱言者,“恐怖主義”一詞已遭濫用,許多國家雖將“恐怖主義”一詞使用於真正之恐怖主義,卻也任意加諸於所反對之合法民族解放運動。就國際上現有國際恐怖主義公約、協議、議定書或決議等觀之,已逐漸朝不注重行為人動機之方向轉變,改以行為人行為方式及造成之後果認定應予防止與懲罰之具體行為。此由1994年聯合國大會通過49/60號有關消除國際恐怖主義措施決議,特別譴責基於“政治、思想、意識型態、種族、民族、宗教或其他任何理由所從事之恐怖主義活動”。且重申具有政治性目的,意在使公眾、部分人或特定人處於恐懼之犯罪行為,在任何情形下均非正義。無論出於政治、思想、意識型態、種族、民族、宗教或其他,均不得借為使其正當化之考慮。”可得印證。 迄至目前為止,國際上生效之反恐怖主義犯罪公約或議定書有下: (一)寄存于聯合國秘書處之聯合國宣言: (1)1994年12月9日之“消除國際恐怖主義措施宣言 “(Declaration on Measeures to Eliminate International Terrorism)(文號:A/RES/49/60)。 (2) 1997年11月6日“補充1994年消除國際恐怖主義措施宣言的宣言”(Declaration to Supplement the 1994 Declaration on Measeures to Eliminate International Terrorism) (文號:A/RES/51/210)。 (3)“全球努力打擊恐怖主義的宣言”(Declaration on the global effort to combat terrorism) (文號:S/RES/1377)。 (4)“打擊恐怖主義的宣言”(Declaration on the issue of combating terrorism) (文號:S/RES/1456)。 (二)寄存于聯合國秘書處之聯合國公約: (1)1973年12月14日聯合國通過之“防止和懲治對國際保護人員犯罪公約”(The Convention on the Prevention and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, including Diplomatic Agents) (文號:A/RES/3166)。 (2)1979年12月17日聯合國通過之“反對劫持人質公約”(International Convention against the Taking of Hostages, New York, 17 December 1979) (文號:A/RES/34/146)。 (3)1997年12月15日聯合國通過“制止恐怖主義爆炸國際公約”(International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings)(此公約無恐怖主義定義規定,僅規範使用爆裂物或包含有毒化物、生物、核子物質等其他致命性武器之防治) (文號:A/RES/52/146)。 (4)1999年12月9日聯合國通過 “制止向恐怖主義提供資助國際公約”(International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism)(此公約在防制提供、幫助任何引起一般民眾、非戰鬥員死亡、嚴重身體傷害之行為人或團體資金,其中提及行為目的〔purpose of conduct〕在本質上或內容上對人民採取敵對行為,強迫政府或國際組織作為或不作為,即符合公約之規範) (文號:A/RES/52/146)。 (5)2005年4月13日聯合國通過“制止核恐怖主義行為國際公約”(International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism) (文號:A/RES/52/146)。 (三)寄存於他處保管(UN機構/國家)之多邊公約: (1)1963年9月14日于東京簽署之“關於在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約”(Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft),簡稱東京公約(公約存放於國際民用航空組織〔Secretary-General of International Civil Aviation Organization〕)。 (2)1970年12月16日於海牙簽署之“關於制止非法劫持 航空器行為的公約”(Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft),簡稱海牙公約(公約存放於美、英、俄政府)。 (3)1971年9月23日于蒙特婁簽署之“關於制止危害民用航空安全的非法行為的公約”(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation),簡稱蒙特婁公約(以上三公約系為保護空中航運而簽定) (公約存放於美、英、俄政府)。 (4)1980年3月3日於維也納簽署之“核材料實物保護公約 (Convention on the Physical Protection of Nuclear Material)(公約存放於國際原子能機構議事處〔Director-General of the International Atomic Energy Agency〕)。 (5)1988年2月24日於蒙特婁簽署之“關於禁止在國際民用航空機場進行非法暴力行為的議定書”(Protocol on the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving International Civil Aviation, Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation)(係對於“關於制止危害民用航空安全的非法行為的公約”〔Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation〕之補充)(公約存放於美、英、俄政府與國際民航組織秘書處)。 (6)1988年3月10日於羅馬通過之“關於禁止危害航海安全的非法行為的公約”(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)(公約存放於國際海事組織秘書處〔Secretary-general of the International Maritime Organization〕)。 (7)1988年3月10日於羅馬通過之“關於禁止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書”(Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf) (公約存放於國際海事組織秘書處〔Secretary-general of the International Maritime Organization〕)。 二、區域性組織反恐公約 一、1971年2月2日簽訂於華盛頓,1973年10月16日生效之“美 洲國家組織關於防止與懲治恐怖主義行為的公約”(OAS, Convention to Prevent and Punish Acts of terrorism Taking the Form of Crimes against Persons and Related Extortion that are of International Significance); 二、歐洲理事會成員國於1977年1月27日在法國斯特拉斯訂立“制 止恐怖主義歐洲公約”(European Convention on the Suppression of Terrorism)(此公約名稱雖出現恐怖主義之文字,然於條文中並無恐怖主義文字,亦無恐怖主義之定義規定,僅規定各種不同之暴力犯罪行為,例如民用航空器安全威脅、國際性人員保護、挾持人質、使用炸彈或用核子武器之威脅等); 三、1987年11月4日於加德滿都簽署之“南亞區域合作聯盟打擊 恐怖主義地區公約”(SAARC Regional Convention on Suppression of Terrorism); 四、1998年4月22日由阿拉伯國家聯盟(The league of Arab States) (包括埃及、利比亞、突尼西亞、阿爾及利亞、摩洛哥和茅利 塔尼亞等六國)簽訂於開羅,1999年5月7日生效之“阿拉伯壓制恐怖主義公約”(Arab Convention on Suppression of Terrorism))(簡稱阿盟反恐公約); 五、1999年6月4日,由獨立國協(Commonwealth of Independent States, CIS)於明斯克(白俄羅斯首都)“獨立國協成員國間合作對抗 恐怖主義條約”(Treaty on Cooperation among States Members of the Commonwealth of Independent Terrorism); 六、1999年7月1日在瓦加杜古(非洲上伏塔首都)簽署之“伊斯 蘭會議組織關於打擊國際恐怖主義國際公約”Convention of the Organization of the Islamic Conference on Combating International Terrorism); 七、1999年7月14日,非洲統一組織在阿爾及爾通過“非洲團結 組織預防和對抗恐怖主義公約”(Organization of African Unity,簡稱OAU )(Convention on Preventing and Combating Terrorism); 八、2001年6月15日,由上海合作組織之(The Shanghai Cooperation Organzation)六國元首(中華人民共和國〔The People's Republic of China〕、俄羅斯聯邦〔Russian Federation〕、哈薩克斯坦共和 國〔The Republic Kazakhstan〕、吉爾吉斯共和國〔The Kyrgyz Republic〕、塔吉克斯坦共和國〔The Republic of Tajikistan 、烏 茲別克斯坦共和國〔The Republic of Uzbekistan〕)於大陸地區上 海宣佈成立“國際政府間組織”(Intergovernmental Organnization)所簽署之“打擊恐怖主義、分裂主義和極端主 義上海公約”; 九、2001年11月5日,由東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)於裏巴加灣市(汶萊首都)簽署“東協 反制恐怖主義聯合宣言”(ASEAN Declaration on Joint Action to Counter Terrorism)。 三、反恐公約效果 自1937年國際聯盟起草“防止和懲處恐怖主義公約”以還,反恐合作議題雖於國際議程上迭以出現,並有一系列之宣言與公約陸續推出。而上開宣言、公約或議定書中又以2001年“全球努力打擊恐怖主義的宣言”(Declaration on the global effort to combat terrorism)最顯重要,該宣言呼籲所有國家儘速加入有關國際公約與議定書,鼓勵會員國推行此一工作,緊急採取相關步驟,全面執行1373號(2001)號決議,強調各國有義務拒絕給予恐怖分子與支持恐怖主義者財政或一切支援、庇護,以顯示與聯合國全體會員充分合作,確實執行聯合國安理會第4385次會議通過第1373號決議之決心。同時依決議成立反恐怖主義委員會,負責統籌、連繫、協調與監督聯合國內部反恐相關事宜及各會員國落實第1373號決議案進度,定時向安理會提出報告,而反恐委員會已收受160國執行1373號決議案之進度報告。另經反恐委員會員會之解釋,第1373號決議案執行有三階段。 現行國際社會雖在聯合國推動下締結多項反恐怖主義公約,惟其在打擊與懲治恐怖主義犯罪之效果卻係不彰,誠為不爭之事實。究其因,要係欲達成恐怖主義定義之統一見解,其困難度極高,加之各國在自身利益考慮下迭生衝突(Conflict),進而影響打擊與懲治恐怖主義犯罪成效所致,殊不知當暴力與政治建立內在聯結關係時,確實難以單純概念或定義判斷恐怖主義各自主張之是非曲直。況恐怖主義非僅政治問題,更係心理與道德問題之綜合體,而恐怖主義之政治目的即為影響其發展或消弭之主要因素。 鑒於恐怖主義犯罪行為係國際犯罪,為能確切尋求及界定適於國際共同接受之恐怖主義定義,進而有利於進行認定、追訴及懲罰,上開國際公約及宣言等雖不斷依據恐怖主義之態樣推層出新,然其所能發揮之效果卻微乎其微。究其因,仍不外恐怖主義定義未具公正客觀性之故,蓋任何之恐怖主義定義若未能以公正客觀之文字進行表達與界定,勢將因為觀念之狹隘與偏差,導致定義喪失中立性,而未能正面有效解決恐怖主義之問題。是以,恐怖主義定義之綜合性研究分析,確係當前有效打擊恐怖主義犯罪之前提,誠非僅就西方國家或其他地區性組織,以自身立場所為失卻應有之客觀公正性片面論斷,所能一言以蔽之。故而就現有為數甚夥之國際、區域性反恐公約效果衡酌,確實未能發揮其在制定各該公約斯時主觀上所亟欲達到之反恐能量,要為不爭之事實。 叁、恐怖主義遞嬗 一、早期恐怖主義 “恐怖”一詞最早出自拉丁語“Teppop”,原為“害怕、驚恐”之意。而最早恐怖活動可追溯至西元7世紀亞述帝國之統治時期。西元689年,亞述帝國鎮壓巴比倫之反叛,其後亞述霸主那赫裏布命令士兵徹底摧毀巴比倫城,其採取殘暴政策主要為製造震懾效果,令敵人恐懼而臣服。而中國西漢著名史學家司馬遷于史記之刺客列傳中曾描述,春秋戰國時期即有因政治目的所進行之恐怖活動,類如西元前227年燕國太子丹為防止秦王併吞,派刺客荊軻冒充使者暗藏匕首,于秦王接見時趁機行刺秦王即為最佳適例。 二、中期恐怖主義 中世紀之伊斯蘭(Islam)世界亦有暗殺之萌芽。伊斯蘭教自610年穆罕默德蒙天啟至今已有1400年之久,在不同歷史階段中,伊斯蘭均面臨不同挑戰,遇到阻撓不能實踐伊斯蘭時,所反應者即為抗爭,也就是“吉哈德”(Jihad)。穆罕默德於西元632年去世後,繼任者稱為哈裏發,係集宗教、政治與軍事於一身之主事者。在伊斯蘭教歷史中,四位正統之哈裏發有三位遭行刺身亡。10世紀左右,什葉派中有一更為激進之教派分支,名為亦思馬因(Ismails),其教規係奉教與專門刺殺敵人,包括刺殺伊斯蘭教中之溫和派。其教民於波斯以東山區立足,奪得海南一帶險要山地,興建數十堡壘而立國,各國則稱之為迷途者(Malahidas,中文譯為木刺夷)。木刺夷國弱且人煙稀少,卻依賴專業暗殺名聞各國。在敘利亞之教派名稱為Has Chischin,而此即為刺客一詞之由來,可謂以恐怖主義立國之國家。13世紀繁榮之伊斯蘭文明受歐洲十字對新月之十字軍東征(共有8次重大戰役, 斷斷續續長達200多年)及成吉思汗蒙古騎兵西征嚴重摧殘後,伊斯蘭教受到遏制等影響,開始鼓吹聖戰觀念,並建立自殺敢死隊,稱為Mufahedin,意為信仰戰士,專門以自殺方式攻擊敵人。 三、近代恐怖主義 近代意義之恐怖主義肇端於1793年之法國大革命,原為弱者抗爭之報復手段,後用於個人或團體之各種暴力,成為政治工具,影響各國政治情勢及國際關係。當時之封建貴族進行大量暗殺活動,執政之雅各賓派(Jacobin Reign)決定用“紅色恐怖”對付反革命分子,亦即國民公會透過決議,對一切陰謀分子採取恐怖行動,處決一批封建王公,以保衛新生政權。當時封建貴族即將雅各賓之措施稱為恐怖主義,係恐怖統治之同義語。雅各賓派恐怖主義理論與實踐之影響甚為深遠,因其在人類歷史上第一次公開論證恐怖主義存在理由與價值,為恐怖主義披覆糖衣,進而為現代恐怖主義奠定理論基礎。 18世紀前,恐怖活動概以暗殺或投毒等行為方式為之。18世紀末,資本主義國家內部、國與國間、或國家與殖民地間,乃至附屬國因各自利益之衝突日趨白熱化,主張無政府主義者及民族主義者遂風起雲湧,以恐怖活動進行反抗。此由1881年3月13日,俄國民意黨人在彼得堡刺殺沙皇亞歷山大二世事件,為近代首次典型恐怖主義活動,其後恐怖主義成為民族主義者之工具可得證明。另1914年奧匈帝國皇儲遭刺,即塞爾維亞民族主義秘密組織所為,導致第一次世界大戰爆發,而此即為該時期先後最嚴重之恐怖活動。 恐怖主義真正之形成係20世紀中期,即第二次世界大戰結束後,因民族解放運動之發達,促使恐怖主義迅速竄升。1968年後恐怖主義者不僅急劇增加,更在傳播媒體(Dissemination media)與科技革命(Technical revolution)作用下,使恐怖主義在攻擊目標及手段,與傳統態樣迴異。復因殖民地 (Colony)、附屬國(Dependent country)或甫獨立國家之衝突而盤據。然斯時之所以少以恐怖主義相稱,係因殖民統治之合法性遭受質疑,且將之適用於以打擊殖民武裝為目標之戰鬥亦有異論所致。惟恐怖主義手段已日趨呈現多樣,不乏有劫機(Hijack)、爆炸(Detonation)、綁架(Kidnapping)與劫持人質(Kidnaps the hostage)等型態陸續發生,襲擊目標(Attack goal)與活動範圍已逾越疆界,逐漸形成國際恐怖活動(International terrorism)。迨至60年代末期,恐怖主義已普遍適用於反對國家之暴力行為。 肆、恐怖主義特徵 20世紀90年代興起新恐怖主義特徵有下: 一、戰爭形式特殊化 恐怖主義發展迄今,已成為一種特殊之戰爭形式。係於總體戰略部署下向對方發動攻擊之有組織、有計劃戰役。美國世界貿易中心、國防部大樓等地發生之911恐怖主義襲擊事件,自遭受襲擊之目標審視,國會山莊、世貿中心和五角大樓分別為美國政治、經濟與軍事之重地。就時間而言,從世界貿易中心至五角大樓遭襲,前後相距時間未逾一小時,在不同地點之恐怖劫持與飛機撞擊、墜毀接連發生,導致美國各部門驚慌失措,精神飽受沉重打擊。如此大規模又精確之恐怖行動,更足證明策劃者戰略思想和組織能力之可畏。 二、手段樣式極端化 恐怖主義者將“為達目的,不擇手段”之信念推向極至,其動機之多元化,另人難以捉摸。自20世紀90年代起,恐怖主義動機目的呈現多元化,現今恐怖主義者進行肆無忌憚、大規模屠殺毫無防衛能力之善良無辜者,由於恐怖主義者內心充滿絕望和仇恨,而喪失理智,不惜犧牲生命,以人體或汽車炸彈之方式大量製造事件,充分顯示恐怖主義分子之絕望與瘋狂。 三、武器科技化 美國911世界貿易中心及國防部等地發生恐怖主義襲擊事件後,情報專家認為,劫持飛機之恐怖分子可能使用先進科技儀器阻斷飛機之通信,或直接採取行動,使機員無法在事件發生前適時發出任何足以防範之警告。更有許多專家指出,未來之恐怖主義者將不安於使用傳統之爆炸、暗殺等手段進行襲擊。 四、襲擊核生化 20世紀90年代以還,恐怖主義犯罪所採用之攻擊手段開始訴諸生化武器。畢竟在爆炸、核與輻射技術、生物技術、化學武器技術等大規模殺毀滅性武器(指化學、生物、放射性或核武器等)(Chemical, Biological, Radiological and Nuclear, CBRN)技術迅速擴散下,積極使用核、生物、化學等大規模毀滅性武器對其仇視之國家進行攻擊,乃無可避免之事實。 五、犯罪網路化 現代高科技及資訊技術高速發展,使各界聯繫緊密,尤以電腦網際網路快速發展,為通訊與交流提供迅速有效之途徑。然亦為恐怖主義者開闢恐怖活動新領域。其主要有二方面,一為電腦網路已成為恐怖主義者新工具。另一為包括電腦網路在內之高科技系統及設施成為恐怖攻擊目標。當今社會基礎設施、電力供水系統、金融證券市場已邁向網路化 ,如恐怖主義者發 動電腦網路攻擊,將產生遠大於傳統恐怖活動之災難性後果。 六、恐怖宗教化 1970年起現代宗教恐怖主義出現,由於具有宗教背景和動機之宗教之虔誠篤信,對教義進行極端化宣傳,誘使教徒從事恐怖活動,使得宗教恐怖主義造成之傷亡大於非宗教恐怖主義,乃因在價值體系、是非及道德觀念等方面存有明顯差別。尤其宗教恐怖主義者認為暴力係神聖行為,係履行神之旨意,故不受任何政治或道德等約束。 七、行為隱匿化 昔日恐怖主義者在暴力事件發生後,往往立即公開聲稱自己對此事負責,亟欲各界知悉進而感到恐懼,俾引起社會對其重視與注意,以致斯時從事恐怖活動後公開表明身份蔚為風潮。而今,新恐怖主義採取新策略而保持沉默,而此乃新恐怖主義之新策略。重要之原因係恐怖主義組織欲避免受科學技術越發先進之反恐怖機構之報復所致。 八、目標精準化 恐怖主義之攻擊目標不再隨意為之,而係在深思熟慮後,精心挑選出能給予致命或毀滅性打擊,並引起巨大恐慌之目標,此由911恐怖事件中受襲擊目標之選擇可得知。 九、恐怖國際化 新恐怖主義愈益邁向國際化傾向,因恐怖主義之泛化,突破一切地域之藩籬,而不再有國界或內外之別,形成無處不在之情境,使恐怖主義成為更危險、更難對付,且捉摸不易之危險分子。尤其值得重視之趨勢,乃各種恐怖主義者正加強其相互間之橫縱聯合,造就成形形色色、不同程度與超國界之恐怖主義統一戰線,使得全球性恐怖主義與反恐怖主義之對抗處於無形之上。 伍、恐怖主義構成要素 一、學者見解 美國學者亞曆克斯‧施米德(Alex Schmid)於其論著“政治恐怖主義”(Poiitical Terrorism Research Guide,1983,1988年二次出版)一書中,使用高達100餘頁之篇幅,分析1936年至1983年間學者所提出之109個恐怖主義定義內容,從中選擇出22項要素,並計算此22項要素出現之頻率高低進行分析與比較,進而提出一項詳細定義,亦即:恐怖主義是一個令人不安的、重複暴力行為的方法,由(准)秘密的個人、團體或者國家行為為了特殊的、犯罪的或者政治原因而使用,它不同於暗殺,直接的施暴物件並非其主要目標。暴力的直接犧牲者一般是任意選擇的(隨機的目標),或者從目標人群(有代表性或者象徵性的目標)中挑選並作為一個消息之發生器。在恐怖主義者(組織)、(危險中的)被害人和主要目標(觀眾)之間基於威脅和暴力資訊傳遞過程,被用於操縱主要目標(受眾),將其變成恐怖目標、需要目標,或注意之目標,這取決於威脅、脅迫或者宣傳是否是其要追求之目的。 與前揭學者亞曆克斯‧施米德之冗長定義形成鮮明對照者係學者沃爾特‧拉奎爾(Walter Laqueur),沃氏在其著作“恐怖主義時代”(1987年)中所提出非常精確之恐怖主義定義,亦即:“為了達到政治目的對無辜人們非法使用暴力。”此一定義文字雖屬簡短,卻精確掌握恐怖主義之本質,可謂言簡意賅。 澳大利亞犯罪學專家格蘭特‧沃德勞(Grant Wardlaw)亦正確指出,每一定義都包括三個不同要素: 1.方法(武力或暴力); 2.目標(政府和民眾); 3.目的,乃雙重性(亦即必須帶來恐懼與政治或社會之變革)。 二、個人淺見 承續前述學者對於恐怖主義要素之精確分析後,個人鑒於界定恐怖主義定義必須具備精確性之要求,遂以澳大利亞犯罪學專家格蘭特‧沃德勞(Grant Wardlaw)所提“方法要素”、“目的要素”及“目標要素”等三要素,作為建構理論之基調,並在該三項要素下,詳予分析研究,再進一步闡述其實質內涵後,接續對恐怖主義應有之定義內涵做完整論述,以建構一套完整定義理論。 (一)方法要素 方法要素,即實施恐怖行為之方法(武力或暴力):暴力包含武力,故僅以暴力代表即可。暴力係首要根本要素,無暴力即無恐怖主義,非得將無暴力之事物列入恐怖主義。所謂暴力(violence),依美國傳統辭典之解釋,係指以侵犯、破壞或濫用為目的而使用之體力(Physical force exerted for the purpose of violating, damaging, or abusing)。此一解釋雖然為本義上之解釋,然恐怖主義暴力並不限於體力,要係有所擴張,蓋恐怖主義暴力尚可利用現代化先進技術與武器實施,例如炭疽生化武器或網路恐怖主義(cyber-terrorism)等先進技術,無庸倚賴體力即是。因此,凡足以危及人之生命財產安全,進而引起恐怖之行為者屬之。暴力亦包括以暴力進行威脅與暴力未遂,蓋恐怖係暴力之化身,更係暴力之體現,缺少暴力要素即非恐怖主義,故而前述學者對恐怖主義所作之定義,將暴力列為最基本之要素,其理在此。 惟並非一切具備暴力之基本要素者即為恐怖主義,縱使足以危及人之生命、財產安全,進而引起人們恐怖之行為,亦並非全為恐怖主義,各該相異之態樣,非可等量齊觀,不可不察。世界上許多暴力行為均嚴重危害人之生命、財產安全、引起恐怖或驚慌。試舉下列案例說明:以貪利為目的所實施之劫機、綁架、暗殺等普通刑事犯罪行為,其暴力性質、行為方式或危害結果,因基本上與恐怖主義相同,故有主張此類犯罪亦係恐怖主義,而將之稱為“刑事恐怖主義”,更將實施此類行為之黑社會組織,視為恐怖主義組織類型之一。其次邪教之暴力行為,類如2000年3月17日,在距烏干達首都坎帕拉西南450公里之卡農古鎮某教堂中,“恢復上帝十誡運動”之530名信徒在教堂內集體遭焚燒,因燒焦無法辨認之屍體堆積如山,其中不乏老人、小孩、男人及婦女。烏干達警方又相繼在多處發掘數百具被害教徒之屍體,死亡人數超過1000人,其中包括200餘名天真無邪之兒童。烏干達警方經過調查後認定係“恢復上帝十誡運動”之首領有計劃、有組織、分期分批屠殺教徒之系列謀殺事件。為此,有謂所有類此邪教暴力行為係恐怖主義,並將邪教組織視為恐怖主義組織之一。至於保護動物權利組織與環保組織,如美國地球第一組織(Earth First)、地球夜間行動集團(Earth Night Action Group)、英國動物解放陣線(Animal Liberation Front)、動物權利民兵組織(Animal Rights Militea)等為促進對生態環境或動物保護而採取之破壞實驗設備,以及對進行動物實驗者施加恐怖活動?尤有進者,某些組織係為反墮胎而建立,例如上帝之軍隊(Army of God)即是,1998年1月29日“新女性”診所發生炸彈爆炸事件,護士長愛米麗・來昂斯遭嚴重炸傷,保安警官羅伯特D‧散得森遭炸死。該案件被認定係美國史上首起針對墮胎診所之致命爆炸。而上開事件雖具暴力 ,惟本質上仍非恐怖主義組織或恐怖主義犯罪,將之列入恐怖主義範圍,容有斟酌餘地。 又恐怖主義之暴力為政治暴力,惟恐怖主義並非唯一之政治暴力,畢竟政治暴力之態樣眾多,不勝枚舉,例如戰爭暴力、革命暴力及國家暴力等均產生恐怖,卻非當然之恐怖主義,蓋其中既有非法暴力,也有合法暴力。某些暴力為恐怖主義,某些則非恐怖主義。如何將此等之暴力與恐怖主義區別?則為恐怖主義定義之界定關鍵,亦係最為困難與棘手之爭論問題,難於盡述。然無可諱言者,戰爭暴力、革命暴力、國家暴力及恐怖主義暴力等,並非單純互不相干,要係相互交叉、部分重迭之複雜現象,恐怖主義暴力可被前三種暴力中之任一使用,或成為其組成之部分。因此,必須予以共同提出進行分析,而分析所面臨之最大困難為政治觀點之分歧。為此,為突破以往各該單向式之邏輯思考方式,導致定義欠缺全面性宏觀視角之缺失,試就其意涵作進一步分析,俾便獲得正確認識,以助于恐怖主義定義之界定。 首先,對於革命暴力之看法為何,攸關對於恐怖主義定義之內涵,試舉西方國家與第三世界國家代表于聯合國關於恐怖主義之激烈爭論為例,1972年,慕尼克(Munich,德國城市,巴伐利亞州首府)奧林匹克運動會發生11名以色列運動員遇害之恐怖事件後,聯合國秘書長庫爾特‧瓦爾德海姆(Kurt Waldheim)即提議,對於世界上隨處發生之恐怖主義者之暴力行為,聯合國不應再當沉默觀眾,應採取實際步驟以防止更多流血,此項提議引起激烈爭論,聯合國多數西方國家成員支持,卻遭許多國家代表之反對,並謂:“為了從外國壓迫和剝削下獲得自由而戰的人們,有權自己決定使用包括暴力在內的一切方法。”毛利塔尼亞大使指出表示:“正因為所有解放運動被那些使他們淪為奴隸的人稱為恐怖主義者,因此,聯合國通過譴責恐怖主義,就是批准強者有權支配弱者,批准已建立的實體有權支配未建立的挑戰者,因而事實上是現狀的維護者。恐怖主義一詞不能適用於反對外國佔領之國家,亦不能剝奪其最基本之人權,尊嚴,自由和獨立的人們。”此一爭論延續至次年,敘利亞代表堅持認為:“國際社會負有法律與道德責任促進為自由而鬥爭,並反對把這場鬥爭描寫為恐怖主義和非法暴力同義詞之任何企圖。”此項爭論結果係聯合國為促進反對恐怖主義之國際合作所作努力,由於未能取得一致意見而毫無實質性進展。然就此而言,問題之關鍵在於反對民族壓迫與階級壓迫者是否有權採取一切暴力,包括恐怖主義之暴力。斯時之第三世界國家代表之回答為“肯定”。尤有進者,甚而反對將此種恐怖主義之暴力稱為恐怖主義,反對將之稱為恐怖主義者。關此,布魯斯‧霍夫曼教授稱:“19世紀之無政府主義者,毫不掩飾聲稱自己係恐怖主義分子,且坦白聲稱恐怖主義係其策略。但20世紀40年代以後,當恐怖主義成為貶義詞時,誰也不願意承認自己是恐怖主義分子,而說自己是自由戰士。近幾十年,此種趨勢更加明顯,恐怖主義組織幾乎毫無例外地竭盡全力否認自己是恐怖主義者,否認自己與恐怖主義有任何聯繫。恐怖主義分子堅稱社會、政府或社會經濟制度及其法律始為真正之恐怖主義者。”布賴恩‧詹金斯(Brian Jenkins)表示:“這樣一來,所謂恐怖主義似乎取決於個人之觀點,使用這個術語意味著一種道德判斷,如一方能成功地把恐怖主義標籤貼在對方身上,則意味著間接說服他人採取其道德觀點。”鑒於堅持此種立場與態度,個人認為當然無法制定一項獲得普遍承認、統一之恐怖主義定義。惟反觀西方學者中不乏存有將一切反對民族壓迫與階級壓迫之鬥爭,只要採取暴力手段即歸入恐怖主義之傾向,更片面將阿爾及利亞、越南、柬埔寨爭取民族獨立與解放之戰爭一律視為恐怖主義。其次,正因前述兩種極端、錯誤立場與態度,阻礙在恐怖主義定義之共識。 (二)主觀要素 主觀要素,即恐怖主義犯罪之政治目的,上揭所述事件,雖有實施暴力之行為態樣,惟(除個別例外情形)實質上確非恐怖主義組織或恐怖主義行為者,因其缺少格蘭特.沃德勞所提出之第三要素-亦即政治目的。 恐怖主義犯罪之主觀要素應具有雙重性,亦即“造成恐懼”以及“政治或社會變革”。恐怖主義犯罪主觀上應具政治目的,始足當之,而非所有暴力行為即屬恐怖主義犯罪,畢竟人之行為係犯罪評價之客體,而行為之概念首以意志活動(Willensbestaetigung)為先決條件,每一行為係人之思想所決定,要與機械或生理上之強制無關。既係如此,則黑社會組織所實施之欺行霸市或暴力討債等行為,雖造成恐懼,然因不具政治目的之主觀要素,而不與焉。恐怖主義犯罪本質上係政治手段,其犯罪動機在政治目的推動下形成特定主觀不法要素(Subjektive Unrechtsmerkmale),進而在非理性之社會衝突、民族衝突、宗教衝突或國家衝突中,作為解決雙方衝突與矛盾之非理性手段。況犯罪主觀方面,不僅包括犯罪主體著手實施犯罪行為時之心理態度,尚包括主體之犯罪預備行為與某些陰謀犯罪之思想意識活動。是以犯罪之主觀要素既係由犯罪意識、犯罪目的、犯罪動機及犯罪故意等各心理因素所組成之子系統,則犯罪主觀要素之子系統諸要素中,犯罪故意即為恐怖主義犯罪關鍵因素。因此在恐怖主義定義中列入政治目的之構成要件要素,即可明確區分並排除非基於政治目的之暴力行為與組織於恐怖主義犯罪之外,例如黑社會組織及邪教組織等。其行為並非基於政治目的,而係為貪利或其他個人目的。其暴力行為並非解決政治衝突之手段,故不屬於政治範疇,而非恐怖主義。然事實上如邪教或黑社會組織之類之非政治性組織,亦可能介入政治活動,實施某些基於政治目的之暴力行為。類如日本歐姆真理教教主麻原彰晃,其於創建歐姆真理教後始終未放棄年輕時代之政治夢想。1990年初,麻原以“真理黨”名義角逐日本眾議員競選敗北,此後麻原即暗中從事政治活動,試圖建立政治、神權一體化之歐姆帝國,並模仿日本政府機構建立歐姆帝國政府,自詡為“神經法皇”,下設外務省、諜報省、防衛廳、建設省、科技省、車輛省、治療省、厚生省、自治省等17省及東西信徒廳與聖音樂院,開始實施報復社會計畫。1995年3月中旬,麻原決定於3月20日上午在日比穀、丸之內、千代田三條鐵路線上同時施放沙林毒氣。3月20日8時左右,5名放毒者按原計劃行動,沙林毒液溢出,12名乘客死於非命,5500名乘客中毒受傷。經日本警方縝密調查,將東京地鐵毒氣事件定性為“歐姆真理教有組織恐怖事件”,諸多學者雖將之列為恐怖主義事件,然日本警方並未將歐姆真理教定位為恐怖主義組織,而依其性質仍認定係邪教組織,其理即在於一個組織之性質不得僅憑其一次性恐怖主義行為而永久性判定。 (三)客體要素 客體要素,指恐怖主義犯罪之目標(政府和民眾):承上之述,欲將恐怖主義暴力自戰爭暴力、革命暴力及國家暴力中析離,其方法係以前述學者格蘭特‧沃德勞所提第二要素-目標,亦即對暴力打擊目標進行評價與判斷,使恐怖主義客體要素能具體明確化,而非人云亦云,無的放矢,或於評論客體要素時陷入詰屈聱牙之情境。按每一暴力有其固有之目標,而戰爭係國家間之武裝衝突,包括民族解放戰爭與內戰。因此戰爭暴力所攻擊之目標即為敵方之武裝力量。國際對於戰爭暴力攻擊目標已有明文限制,亦即1997年日內瓦公約第一附加議定書明確規定:“禁止不分皂白攻擊”。且就“不分皂白攻擊”具體界定為:“不以特定軍事目標為物件之攻擊;使用不以特定軍事目標為物件之作戰方法和手段;使用任何將平民或民用物體集中之城鎮、鄉村,或其他地區內許多分散而獨立之軍事目標視為單一軍事目標之方法或手段進行攻擊;可能附帶使平民生命受損失、受傷害、物體受損害或三者皆有,而且與預期之具體和直接軍事利益相比損害過分之攻擊。”因此,個人認為可將上開內容概括稱為“無辜者”,而所謂之無辜者係指人,包括物。故而攻擊目標之限制,即為不得發動不分皂白之攻擊,不得打擊無辜,任何不分皂白之攻擊即係打擊無辜者,任何戰爭暴力均不得打擊無辜者,濫用戰爭權力打擊無辜,即為恐怖主義,革命戰爭亦複如此。就此可知,上述第三世界國家代表於聯合國之發言確實不符世界人權要求,根本上違背國際法原則。殊不知戰爭權,包括革命戰爭權應在打擊目標上有所限制,不得發動不分皂白之攻擊,不得打擊無辜。濫用戰爭權力打擊無辜,即為恐怖主義。畢竟任何飽受苦難、挫折、憤恨和絕望,絕不能成為打擊無辜之理由與根據。任何戰爭,包括革命戰爭在內,亦不得為所欲為,更不得將恐怖主義視為被壓迫國家及人民反對帝國主義、殖民主義、新殖民主義與種族主義之“唯一有效武器”。 革命暴力與國家暴力因同有固有之打擊目標,因此使用此等暴力之權力亦應有所限制。革命暴力打擊目標僅能係壓迫人民之反動國家暴力,主要為軍隊、員警與監獄。惟革命不可能不使用必要之暴力,1688年至1699年英國革命之所以被稱為光榮革命,係因當時未發生流血,也即如無奧蘭治之威廉率領大軍進入英國,詹姆斯不會輕易放棄王位。一些歷史學家指出,所謂光榮革命也並非一切都係光榮,對於在蘇格蘭占人口少數與在愛爾蘭占人口多數之羅馬天主教徒而言,係一場帶來災難之革命,因1690年後即受軍事力量鎮壓。二次大戰後,廣大被壓迫民族為反對帝國主義與殖民主義統治,進行席捲全球民族解放運動,以革命暴力摧毀西方苦心構建之殖民體系,建立獨立民族國家,即非恐怖主義。由此可見,將革命暴力之使用一律稱為恐怖主義要非正確,重要關鍵則在於是否將無辜者作為打擊之目標,而此即為區別革命暴力與恐怖主義之主要爭點。 國家暴力之作用係對外抵禦武裝侵略者,對內維護社會秩序,防止與打擊暴力之破壞或反抗。因此,武裝侵略者或破壞社會秩序之罪犯為國家暴力打擊之主要目標。任何國家暴力,只要不是故意殺害無辜,即非恐怖主義。在此個人必須特別提及某些將國家暴力用於武裝侵略之國家或用於充當世界員警之國家,其國家暴力並非用之於抵禦武裝侵略,而係作為實現自身全球戰略或政治野心,故非正義。歷史證明,此等非正義國家暴力與非正義戰爭,總肆無忌憚踐踏國際法之基本準則,使自己成為最可怕之國家恐怖主義。二次大戰時期,德國法西斯對華沙、鹿特丹、貝爾格萊德和倫敦;日本帝國主義對上海、南京與重慶等城市進行大規模轟炸。尤以在戰爭將近結束時,德國法西斯對倫敦進行V1和V2火箭轟擊;美國對日本原子彈襲擊;二次大戰後,美國侵略朝鮮與越南之盲目轟炸、地毯式轟炸,以及對被侵略國人民群眾之屠殺與踩踏,不僅對戰爭法規和慣例之嚴重破壞,而且是最可怕之國家恐怖主義。部分學者對恐怖主義下定義時,將國家恐怖主義排除在外,無論如何均難自圓其說,確不足採。畢竟在恐怖主義歷史上,最先出現者為國家恐怖主義,而危害最大者亦係國家恐怖主義。此種國家恐怖主義,今日依然嚴重存在。對於反恐怖主義之議題,個人堅認,任何國家有權力使用國家暴力打擊國內和國際恐怖主義,然無論如何,對象只能是恐怖主義者,不能殺害無辜。遺憾者係目前以色列與巴勒斯坦正在相互實踐反恐怖主義,其間雙方使用恐怖主義手段,亦即以恐怖主義反恐怖主義,誠信此種錯誤之作法,必然遭受歷史與人類之譴責與唾棄。 陸、恐怖主義定義與爭論 1937年國際聯盟首次針對恐怖主義制訂之“防止和懲處恐怖主義公約”,其第1條第2款將恐怖主義定義為:“針對一個國家所進行之犯罪行為;該行為意在或者是用來在某些特定人、某一部分人或公眾當中製造恐怖。”其後之1949年日內瓦四公約以及1977年針對公約之二份補充議定書,複陸續針對武裝衝突發生之恐怖主義活動,自國際人道法角度進行規範。然何謂恐怖主義因各方立論不一,且造成之因不勝枚舉,主要為基於個人、集團、階級民族或國家私利等偏見,已如前述外。亦有謂恐怖主義定義之基本問題為充滿政治性之概念,故有“某人之恐怖主義者,係他人之自由戰士 (One man's terrorist is another man's freedom fighter)”立論。因此,恐怖主義本質上係不同意識形態之衝突,而要否歸為恐怖主義,取決於政治觀點。此由聯合國大會1994年通過49/60號有關消除國際恐怖主義措施決議:“基於政治(political)、思想、意識型態(ideological)、種族、民族、宗教或其他任何理由從事恐怖主義活動。”以及1995年11月11日聯合國大會通過第53號消除恐怖主義措施決議,重申“具有政治性目的意在或以使公眾、一部分人或某些特定人處於恐懼之中之犯罪行為,在任何情形下均非正義。不論係出於政治(Politics)、思想(Thought)、意識型態(Consciousness condition)、種族(Race)、民族(Nationality)、宗教(Religion)或任何其他性質使之正當化。”即明。又聯合國有關“威脅、挑戰與變遷之高層小組”雖於2005年7月間由第59屆聯合國大會主席加彭 外長讓•平(Jean Ping)在新版“成果文件草案”中提出:“以脅迫依一定人口、依各政府或國際組織為目的,旨在造成平民或非戰鬥人員死亡,或嚴重身體之死亡者,都是不能辯解之恐怖主義行為。”之恐怖主義定義,迄今亦無共識結論可知,恐怖主義定義應否具有政治目的要素之紛爭,確非一日之寒。 一、各種定義 (一)辭典定義 辭典定義具普遍性,雖不同辭典間解釋未盡相同,然藉諸中、外辭典就恐怖主義定義之內容進行整合與分析(Conformity and analysis),對當下定義紊亂,亟欲建立具共通、客觀、公正及普遍性恐怖主義定義之本文,確具裨益。加以聯合國及國際法學界早已就恐怖主義定義提出討論與研究,並嘗試界定,終因立場不同難竟其功,更彰顯藉由辭典對定義所作解釋進行分析之重要。 1、韋氏大詞典(Webster's third New International Dictionary): 恐怖主義為:1.系統化使用恐怖行為作為強迫手段。2.威脅或暴力之氣氛。此定義強調恐怖主義為系統化之恐怖行為,或以暴力進行威脅之氣氛。已具恐怖主義必以暴力或以暴力進行威脅,且有系統使用暴力,否則無法製造恐怖之要素。再之此一解釋與主義之含義相符,因主義係指一種獨特之教條、系統或理論。然因其未將恐怖主義爭論重點,亦即政治目的為明確載述,尚嫌疏漏。 2、簡明不列顛百科全書: 恐怖主義係指:對各國政府、公眾或個人使用令人莫測之暴力、訛詐或威脅,以達特定目的之政治手段。各種政治組織、民族團體、宗教狂熱者、革命者、追求正義者,以及軍隊和員警均可利用恐怖主義─空中劫機、綁架、爆炸建築物、向人群投擲手榴彈,用機槍掃射航空終點站之旅客、扣押人質以及襲擊大使館等,為恐怖主義者使用之伎倆─宣傳機構之報導,特別是電視,將發生之事情直接傳送至各地,使觀看者感受到恐怖主義之威脅。此定義列舉恐怖主義三項特徵,亦即: (1)恐怖主義係達特定目的之政治手段,手段為使用令人莫測之暴力、訛詐或威脅。 (2)恐怖主義打擊目標為各國政府、公眾、或個人。 (3)恐怖主義主體係政治組織、民族團體、宗教狂熱者、革命者或追求社會正義者。 本解釋在暴力之前加上“令人莫測”之形容詞,對於恐怖主義暴力具有極高之隱蔽性、突發性,故而總在人類意想不到之時間及地點發動突襲之現象,誠屬恰當之至。然其所謂之主體獨缺“國家”在列?不無遺珠之憾! 3、牛津詞典(1989年版): 此一辭典對恐怖主義所作定義有二:一、專指法國大革命後政府之恐怖統治;二、指意圖以恐怖手段打擊異己者之政府。而威脅方式之使用係引起恐怖事實或使人恐怖之情況。本詞典雖未明確指出恐怖主義之政治性目的,然由其所使用打擊異己者之文字衡酌,堪認已具政治目的之意涵甚明,而該當恐怖主義應具之基本要素。至於雖未使用暴力二字,惟使人恐怖之文字表達,應已含有暴力之涵義。 4、美國傳統大學英語辭典(American Heritage College Dictionary of the English language 1996, p.1854): 恐怖主義者,乃對武力或暴力之非法使用或威脅使用,一個人或一個有組織之集團以威脅或脅迫社會或政府為目的,而危害人類或財產,常帶有意識形態和政治原因而言。觀諸此一定義特點可知為:1.政治目的具體化,亦即明確以威脅、脅迫社會或政府為目的。2.恐怖主義行為係由於意識形態和政治原因所致。3.明確規範恐怖行為對財產之危害等。因此,就界定恐怖主義定義之要求而言,亦已具備組成之基本要素。 5、辭海: 恐怖主義定義係:“為達到一定目的,特別是政治目的而對他人生命、自由、財產等使用強迫手段,引起如暴力、脅迫等造成社會恐怖之犯罪行為總稱。”此一定義與前開定義相同,已勾勒出恐怖主義之基本要素,誠屬客觀。 6、劍橋國際英語辭典: 恐怖主義為系統化之恐怖,有政治目的之暴力或暴力威脅活動。 此項解釋將政治目的及暴力二要素,以扼要方式表達,言簡意賅,殊值借鏡。 7、世界知識大辭典: 恐怖主義者,係為達到一定目的,特別是政治目的而對他人生命、自由、財產等使用強迫手段,引起如暴力、脅迫等造成社會恐怖之犯罪行為之總稱。此一定義雖亦將政治目的及暴力二要素為明確闡述,惟較之前者,不若文字之精簡。 綜觀上揭各該辭典對恐怖主義所作定義與解釋衡酌,恐怖主義定義基本上應具有“暴力”(Violence)、“恐怖”(Terror)與“政治目的”(Political objective)等三要素,著毋庸疑。至於“主體”部分是否應包含“國家”,反對者不遑多讓,而無定見。 (二)各國官方或行政部門之定義 正因恐恐怖主義定義極具國際性,複因各國政治立場非同,故而各國官方或行政部門之定義,深具參考價值,藉由其定義內容之審視,對恐怖主義認定標準之探究,俾以提出允洽之定義,確屬重要與實際。 1、美國國務院1998年定義: 恐怖主義係指,民族團體或秘密組織針對不特定物件,進行有預謀、有政治目的的罪行,並希望引起大眾的注意。 2、美國聯邦調查局恐怖主義研究中心(The US Federal Bureau of Investigation terrorist Research and Analytical Center): 為推進政治或社會目的、意在威脅或者威脅政府、平民或者其部分而對人或財產非法使用武力或暴力者。 3、美國國防部(US Department of Defense): 意在脅迫或威脅政府或社會,而對個人或財產非法使用或威脅使用武力或暴力,通常為達到政治、宗教或意識形態目的。 4、美國刑事司法標準及目標之國家諮詢委員會(1976年)定義: 恐怖主義係指暴力威脅和使用恐懼來強迫、說服和獲得公眾注意。 5、美國恐怖主義特別工作組(1986年)定義: 恐怖主義係為促進政治或社會目的,而對人或財產非法使用或威脅使用暴力。通常係意圖威脅或強迫政府、個人或集團,已改變其行為或政見。 6、美國中央情報局(1980年)定義: 個人或組織為政治目的而使用或威脅使用暴力,目的在震驚或恫嚇超出直接受害者更大量群體,而不論係支持或反對現行政府當局。 7、歐盟: 恐怖主義係對民主、人權、法治、繁榮之威脅。 8、美國陸軍部(1983年)定義: 恐怖主義係指為政治而有計劃地使用暴力或暴力威脅,係通過恫嚇、強迫或製造恐懼達其目的;常常是象徵性的,企圖對超出直接受害者外之觀眾施加影響之犯罪活動。 9、美國國家反恐中心(NCTC): 基於政治目的、對平民或非戰鬥人員使用暴力的行為。 10、美國蘭德公司: 1980年12月發表“80年代的恐怖主義”一書對恐怖主義定義:“是使用暴力獲威脅使用暴力的行為,以造成恐懼或驚慌。其目的在誇大恐怖份子力量,以及恐怖行為起因之重要,以使對方喪失信心,如殺人、綁架、爆炸,包含使用暴力行為或用暴力相威脅的行為,常附帶提出某些特定要求。具政治性動機。在光天化日下實施,犯罪通常又是某一個有組織的集團的成員所為,還經常為其行為索取代價。”該公司於同年發表“恐怖主義研究:定義問題”一書中認為:“恐怖主義定義不局限於對非政治集團,國家、政府、軍隊、秘密員警亦可成為恐怖分子,而嚴刑拷打之威脅即為恐怖主義之一種形式。” 11、德國憲法保衛局(1985)定義: 為了政治目的而持續襲擊人們(生命)和其他人財產行為,特別是暗殺、殺人、敲詐勒索、縱火、爆炸或其他旨在準備實施此種犯罪之暴力行為。 綜合上揭各國官方或行政部門對於恐怖主義定義文字與表達之涵義參互以觀,明顯有其相當程度之差異,究其因不外係基於不同之政治觀點和自身之現實特殊利益所致。此由美國國務院強調恐怖主義係預謀及有計劃性,而非自發性政治暴力行為,亦係唯一強調不可避免之政治性質及其實行者亞國家特徵,可得而知。然美國國務院之理解由於未考慮恐怖主義之心理層面,致使其內涵失之一隅,自為未足之處。其次美國聯邦調查局因負有調查及解決恐怖主義與其他犯罪之特殊任務,故其定義亦未就心理層面規範,而一昧強調恐怖主義之威脅,並於政治目的外,包含社會目的,甚至更將襲擊目標擴張至非戰鬥員,不惟政府及公民,尙含無生命目標,例如個人或公共財產。至美國國防部所訂定義,則係突顯恐怖主義之威脅與實際暴力行為同等重要,強調恐怖主義目標係政府與社會,除政治目的外,並具宗教與意識形態目的,卻忽略聯邦調查局定義中社會方面因素,以致有所遺漏。 (三)學者定義 按學者之理論建構,除具學術與探討價值外,對法律之詮釋與制定更具幫助。正因各國專家學者對恐怖主義所作定義極具學術性),早為各國官方在對恐怖主義定義進行界定時之參考依據。茲就各國學者之見解分述如下: 1、學者亞曆克斯.施米德Alex. P. schmid於所著“政治恐怖主義”專論中,以高達百餘頁篇幅分析1936至1983年間相關著作中109個恐怖主義定義內容,選擇22個要素,析算出現頻率,分別得出如下結果: 要 素 頻率(%) 1.暴力、武力 83.5 2.政治 65 3.恐懼、強化恐怖 51 4.恐嚇 47 5.(心理)影響和(預期)反應 41.5 6.被害-目標的差異 37.5 7.有目的、有計劃、有組織的行動 32 8.戰鬥方法、戰略、戰術 30.5 9.超常狀態、不受人道主義束縛地破壞通行規則 30 10.脅迫、敲榨、引誘服從 28 11.宣傳方面 21.5 12.武斷、冷漠、放縱之性格;任性 21 13.被害人為平民、非戰鬥人員、中立者、局外人 17.5 14.威脅 17 15.強調被害人之無辜 15.5 16.違法者為集團、運動、組織 14 17.象徵性方面,對他人之示威 13.5 18.對暴力發生之無法計算、不可須測性、出乎意料性 9 19.秘密、隱蔽性 9 20.暴力的重複性、系列性或者運動性 7 21.犯罪的 6 22.對第三方之要求 4 資料來源: Alex P. Schmid and Albert J. Jongman (eds. ), Political Terrorism. Amsterdam:North-Holland Publishing Company, 1988, pp.5-6. 其定義為: 恐怖主義係令人不安、重複暴力行為之方法,由秘密之個人、團體或國家行為,基於特殊的、犯罪的或政治原因而使用,不同於暗殺,直接施暴之物件非主要目標。暴力直接犧牲者一般係任意選擇(隨機之目標),或由目標人群(具代表性或象徵性之目標)中挑選,並作為消息之發生器。在恐怖主義(組織)、(危險中的)被害人和主要目標(觀眾)之間基於威脅與暴力資訊傳遞過程,被用於操縱主要目標(受眾),將其變成恐怖之目標、需要之目標,或注意之目標,取決於威脅、脅迫或宣傳是否為主要追求之目的。 2、以色列前總理內塔尼亞胡(Benjamin Netanyahu)(號稱反恐怖主義大師)于其所著“與恐怖主義戰鬥”一書謂:恐怖主義是精心策劃的、有系統地對公民的攻擊,是為了政治目的製造恐怖氣氛。 3、美國學者沃爾特.拉奎爾(Walter Laqueur),其於所著恐怖主義時代一書中對恐怖主義定義:係為達政治目的對無辜者非法使用暴力。此定義言簡意賅,涵蓋恐怖主義之本質。 4、美國學者博倫得(Poland)於1988年自眾多恐怖主義定義中擇取以下較具通說之定義(括弧內表明引文出處): (1)企圖影響政府政策或企圖脅迫公眾以影響政府政而實施之 有組織暴力(洛奇Lodge, 1981)。 (2)恐怖:為脅迫公眾或政府同意其要求,而由團體實施之暴 力(韋伯斯特 Webster, 1983)。 (3)所謂恐怖,係指企圖通過使用暴力或以暴力相威脅之非常 手段,以影響政治行為之象徵性行動(克萊霍頓Cl’hornton , 1964)。 (4)恐怖主義為政治上目的,企圖在社會或其重要部分製造恐怖之暴力性犯罪行為(關於刑事司法標準及目標之國家顧問委員會,1976)。 (5)恐怖主義係直接對象徵性目標使用文明無法接受之暴力威脅,以便或直接通過恐怖、脅暴、強制或間接以感人之態度、感情、意見對政治行為發生影響(美國空軍特別業務學校,1985)。 (6)恐怖主義係個人或小團體實施,以達地區、國家或國際社會或政治目的之非政府公開暴力或暴力威脅(克裏傑krieger, 1977)。 (7)恐怖主義係使用武力、暴力、或以暴力進行威脅,以便通過恐怖、脅迫、或強制達政治目標(弗裏德蘭德Friedlander, 1981)。 (8)恐怖主義一詞用於界定秘密團體為政治目的,實施所有之非法暴力行為(索伯爾,1975)。 上述定義之共同因素為: (1)暴力或以暴力進行威脅。 (2)製造恐怖。 (3)一定政治目的。 5、美國作家賈納(Boaz Ganor)之定義:蓄意或威脅要使用暴力對付人民或非軍事目標,以達成政治目的。 6、英國學者泰德・洪德里奇(Honderich, T.) 之定義:有政治或社會目標之暴力,此暴力不論是否將人們一般性地置於恐懼之中,總會引起有關道德合理性的問題,一個社會中之非法暴力,或國家或社會間
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